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La crisis del Covid–19 y la restauración colectiva: situación de los contratos públicos

La crisis del Covid–19 y la restauración colectiva: situación de los contratos públicos

22-04-2020

El Gobierno aprobó a finales de marzo una legislación de urgencia aplicable a los contratos públicos durante el estado de alarma. Son normas que abarcan una amplia variedad de supuestos y de categorías contractuales, entre las que comentamos las referidas a los contratos de servicios, de suministros y concesiones de servicios (contratos que con mayor frecuencia se celebran en el sector restauración colectiva). En ella se establecen las reglas de suspensión de contrato, ampliación o modificación.

Los principales motores de la economía española son el turismo y la hostelería. En el caso del sector turístico la situación se plantea complicada, pero dependiendo de la velocidad con la que el país recupere una cierta normalidad aún podrían estar a tiempo de salvar, al menos parcialmente, la temporada veraniega. El caso de la hostelería es más dramático dado que se ha visto afectada antes y es muy posible que tarde más en recuperarse.

Desde un punto de vista económico las familias se encuentran en una tesitura muy complicada en la que sin duda van a tener que reducir su nivel de gasto para poder afrontar los ERTE y los despidos que ha traído consigo la crisis sanitaria. Esto se traducirá en una menor cantidad de gasto habitual en el sector de la restauración, bien sea por la falta de disponibilidad de dinero para este tipo de gasto o por el deseo de ahorrar lo que se pueda para poder disfrutar de unos pocos días de vacaciones.

Mención especial merecen aquellos servicios de restauración colectiva contratados por la Administración Pública y por el sector público en general, fundamentalmente por dos motivos. El primero de ellos es el hecho de que se vieron afectados antes que otros servicios de restauración. El segundo motivo es que se ven afectados por condicionantes adicionales a los del resto del sector.

Por ejemplo, los comedores escolares o las cafeterías universitarias. Tuvieron que dejar de prestar su servicio antes de la declaración del estado de alarma debido a la decisión del cierre de los centros educativos y la reapertura de los mismos queda condicionada a la reapertura de centros educativos, cuestión que está cada vez más en entredicho según pasan los días y se añaden prórrogas al estado de alarma. Muchas universidades en diversos puntos del país han anunciado ya que finalizarán el curso de manera online y la comunidad de Madrid decidió el 10 de abril, que los exámenes finales en la universidad también se harían online. También empiezan a correr rumores de si será necesario retrasar el inicio del curso académico para poder acoplar las nuevas fechas de selectividad y la correcta matriculación de alumnos, además de encajar los retrasos que está sufriendo la finalización del presente curso. Parece completamente descartado que los alumnos de primaria alarguen el curso escolar para completar los temarios que no se hayan podido ver debido a esta circunstancia, y en muchos foros se comenta ya que los escolares no volverán a las aulas hasta septiembre. No olvidemos además que el mayor volumen de clientes son los estudiantes, por lo que el hecho de que los docentes vuelvan al centro sólo supondrá una pequeña parte del volumen de negocio.

Esto implica que no se van a poder prestar servicios restauración colectiva en centros educativos (por ejemplo, comedores escolares) hasta el inicio del curso escolar.

Desde el punto de vista económico entra de nuevo en juego la renta y situación de las familias que consumen estos servicios. La última crisis económica ya dejó claro que el tupper sustituye al menú diario en el caso de los empleados y de los estudiantes más mayores. En el caso de los estudiantes de primaria las familias optan porque el niño coma en casa siempre que algún familiar pueda recogerlo. Es decir, aunque se vaya recuperando la normalidad de manera gradual en todo el país, aquellos servicios que tiene contratados la administración pública no van a recuperar su actividad normal al mismo tiempo que otros servicios de restauración. Y sin embargo siguen enfrentándose a los gastos necesarios para mantener la actividad y poder retomarla lo antes posible. Las pérdidas para estas empresas van a ser mayores y se van a prolongar durante más tiempo que en el resto del sector, lo que puede suponer la quiebra de muchas de ellas.

Legislación de urgencia aplicable a los contratos públicos

En esta tesitura, el Gobierno aprobó a finales de marzo una legislación de urgencia aplicable a los contratos públicos durante el estado de alarma. Son normas que abarcan una amplia variedad de supuestos y de categorías contractuales (1). En esta nota únicamente nos ocupamos de un grupo de ellas, esto es, las reglas aplicables a los contratos más frecuentes en el ámbito de la restauración, es decir, contratos de servicios, de suministros y concesiones de servicios (2).

Estas reglas se aplican exclusivamente a los ‘contratos públicos’ entendiendo por tales a aquellos cuyos pliegos están sujetos a las leyes que menciona art. 34.7 RDL 8/2020 (entre otras, Ley 9/2017, de 8 de noviembre de contratos del sector público, Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la LCSP, etc).

  • Contratos públicos de servicios y suministros de prestación sucesiva: regla de la suspensión del contrato.
    – Los contratos de servicios y suministro de prestación sucesiva vigentes cuya ejecución devenga imposible como consecuencia del Covid–19 o de las medidas adoptadas por el Estado, las Comunidades autónomas o la Administración local para combatirlo, quedan suspendidos (total o parcialmente) y se deberá abonar al contratista por los daños y perjuicios que haya sufrido. Únicamente aquéllos que fija la norma y siempre que se acredite su efectividad (por ejemplo, gastos salariales, por alquiler o mantenimiento de la garantía definitiva).

    Para que la suspensión tenga lugar es preciso que el contratista dirija solicitud de suspensión al órgano de contratación, el cual tiene un plazo de cinco días para apreciar la imposibilidad. En caso de que no se pronuncie, la solicitud se entiende desestimada.

  • Contratos públicos de servicios y suministros de prestación no sucesiva: regla de la ampliación del plazo.
    – Se regula el supuesto de que el contrato no hubiera perdido su finalidad (a consecuencia del Covid–19 o por las medidas adoptadas por las administraciones públicas para combatirlos) y el contratista incurra en demora, pero ofrezca cumplirlo si se le amplía el plazo o, en su caso, la prórroga en curso. En este caso es necesario que el contratista así lo solicite y el órgano de contratación se la concederá, otorgándole un plazo que será, por lo menos, igual al tiempo perdido por los motivos señalados, salvo que el propio contratista pidiese otro menor.

    No procede la aplicación de penalidades y el contratista tendrá derecho al abono de los gastos salariales adicionales en los que efectivamente hubieran incurrido como consecuencia del tiempo perdido con motivo del Covid–19, hasta un límite máximo del 10% del precio inicial del contrato. Esto último (abono), previa solicitud y acreditación fehaciente de la realidad, efectividad y cuantía por el contratista de dichos gastos.

  • Contratos de concesión de servicios. Ampliación de plazo de ejecución o modificación cláusulas económicas.
    – Se establece para aquellas concesiones cuya ejecución es imposible (que no pueden continuar)(3), un restablecimiento del equilibrio económico mediante, según proceda, una ampliación de la duración inicial hasta un máximo de un 15% o la modificación de las cláusulas de contenido económico del contrato. La citada compensación alcanza, por ejemplo, la pérdida de ingresos, incremento de costes, gastos salariales adicionales, etc. siempre que se acredite fehacientemente su realidad, efectividad e importe.

También en este caso, corresponde al concesionario solicitar el reequilibrio acompañado la acreditación de los costes, gastos, etc., correspondiendo al órgano de contratación determinar si existe la imposibilidad alegada y, en su caso, la compensación que corresponda.


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(1) Para una visión exhaustiva de estas reglas remitimos al estudio realizado por J. Mª Gimeno Feliu,“La crisis sanitaria Covid-19. Reflexiones sobre su incidencia en la contratación pública y soluciones adoptadas” (última actualización 17 abril 2020), así como a los sucesivos trabajos que se han venido publicando en la sección Covid–19 del Observatorio de Contratación Pública.

(2) Estas reglas se establecen en el art. 34 del Real Decreto-Ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del Covid–19. Con posterioridad, el art. 34 fue modificado por el Real Decreto Ley 11/2020 por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al Covid–19. Esta nota tiene en cuenta esta modificación.

(3) La Abogacía del Estado ha interpretado que esta imposibilidad “supone la inviabilidad absoluta de ejecutar el contrato, lo que no sucede cuando éste pueda continuar, aunque, debido al estado de alarma, varíe el modo en que puede ejecutarse” (informe de 1 de abril de 2020).

Encuentra esta y otras noticias relacionadas con la crisis del coronavirus en nuestra página ‘Las colectividades frente al Covid-19.


Ximena Lazo y Mónica Giménez
Ximena Lazo Vitoria es profesora titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Alcalá y Mónica Giménez Baldazo es profesora TUI del Departamento de Economía y Dirección de Empresas de la misma universidad. Pertenecen al Grupo de Investigación Compra pública Verde de la Universidad Alcalá. @: ximena.lazo@uah.es - Twitter: @LazoVitoria / @: monica.gimenez@uah.es.

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