La contradicción entre la fijación de costes laborales y la regulación del precio en la contratación pública

Miércoles, 27 de mayo 2026

Juan Sánchez-Harguindey analiza en este artículo la tensión entre el aumento regulado de costes laborales, fiscales y operativos y las limitaciones legales para revisar precios en contratos públicos. En colectividades, donde gran parte de la actividad depende de licitaciones, el marco normativo obliga a absorber subidas salariales y de costes sin compensación automática. Patronales y sindicatos coinciden en pedir mecanismos de actualización que garanticen continuidad del servicio.

En el sector hospitality, catering y servicios concertados con la Administración Pública conviven dos realidades regulatorias en aparente contradicción. Por un lado, la propia Administración decreta —vía SMI, convenios colectivos, fiscalidad indirecta y regulación sectorial— incrementos sostenidos del coste empresarial. Por otro, el marco normativo de la contratación pública limita de forma significativa la posibilidad del adjudicatario de trasladar esos incrementos al precio del contrato. El presente análisis describe esa contradicción con respaldo normativo y jurisprudencial.

1. Una afirmación frecuente que merece matización

En el debate público sobre precariedad laboral en el sector se repite con frecuencia una afirmación que aparenta sentido común: “los convenios colectivos recogen subidas anuales y los beneficios empresariales continúan creciendo, luego existe margen para mejorar los salarios”. La formulación es atractiva por su simplicidad, pero su rigor analítico requiere matización.

El argumento agrupa, como si fueran equivalentes, cuatro variables que se comportan de manera independiente: las subidas nominales pactadas en convenio, la evolución del IPC acumulado, el margen empresarial unitario y el mecanismo de fijación del precio en los contratos del sector público. Separar esas cuatro variables permite identificar dónde se sitúa, efectivamente, la restricción operativa que conforma la realidad económica del segmento.


2. Delimitación del ámbito

Conviene precisar el alcance del análisis. Las consideraciones que siguen son aplicables al segmento de servicios prestados bajo licitación o concierto con la Administración pública: restauración colectiva en centros educativos, sanitarios y sociosanitarios; servicios de ayuda a domicilio; limpieza institucional; mantenimiento de edificios públicos; seguridad privada en dependencias administrativas; y servicios sociales contratados externamente.

En el ámbito de la hostelería privada no concertada —restauración independiente, hotelería propia, cafeterías y bares— las consideraciones sobre política salarial y margen empresarial admiten un análisis caso a caso que no es objeto de este documento.




3. Primer vector: la fijación administrativa decostes empresariales

La Administración pública interviene en la determinación del coste laboral y operativo del sector mediante varios instrumentos normativos. La enumeración siguiente no pretende ser exhaustiva, sino representativa de los actos regulatorios con efecto económico verificable durante el último ciclo.

Salario Mínimo Interprofesional

Su fijación corresponde al Gobierno mediante Real Decreto, oído el diálogo con las organizaciones empresariales y sindicales más representativas (artículo 27 del Estatuto de los Trabajadores). Las sucesivas revisiones operan como suelo retributivo de aplicación obligatoria, con independencia de la naturaleza pública o privada del cliente final del servicio.

Negociación colectiva sectorial

Los convenios colectivos sectoriales fijan las tablas salariales y las condiciones laborales aplicables. Las subidas pactadas durante el ciclo 2024-2026 se sitúan, con carácter general, entre el 1,37% y el 2% anual. En el convenio estatal de restauración colectiva 2025, la subida del 2% fue firmada por CCOO y la patronal y rechazada por UGT por considerarla insuficiente respecto al IPC acumulado del periodo.

Calendario regulatorio fiscal y sectorial

A los costes laborales se suma una secuencia de medidas regulatorias con efecto inmediato sobre el coste de la materia prima, la energía y la gestión de residuos. La concentración temporal de estas medidas en el primer cuatrimestre de 2025 es particularmente significativa.

Real Decreto-ley 4/2024, de 26 de junio. Establece el fin de la rebaja temporal del IVA en alimentos básicos con efectos desde el 1 de enero de 2025. Los productos esenciales —pan, harinas, leche, quesos, huevos, frutas, verduras, legumbres y cereales— retornan al tipo del 4% más 0,5% de recargo de equivalencia, tras haber tributado al 2% durante 2024. El aceite de oliva pasa del 0% vigente en 2024 al tipo permanente del 4%.

Ley 1/2025 de Prevención de las Pérdidas y el Desperdicio Alimentario. En vigor desde el 1 de abril de 2025, establece obligaciones de envases reutilizables, plan de prevención y trazabilidad documental para todo establecimiento de restauración. El régimen sancionador alcanza los 500.000 euros por infracción grave.

Restablecimiento del IVA general en electricidad y tasa obligatoria de residuos urbanos. El IVA de la electricidad regresa al 21% en 2025 tras el periodo de tipo reducido vinculado a la coyuntura energética 2022-2024. Desde abril de 2025, todos los municipios deben aplicar una tasa obligatoria para la recogida, gestión y reciclaje de residuos urbanos, por transposición de la normativa europea sobre economía circular.


4. Segundo vector: la limitación de la revisión de precios

Frente a este conjunto de medidas que incrementan el coste empresarial, el marco regulador de la contratación pública establece un régimen restrictivo respecto a la actualización del precio del contrato durante su ejecución.

La Ley 2/2015 de Desindexación de la Economía Española prohíbe, como regla general, la revisión automática de precios por referencia al IPC en los contratos del sector público. Su fundamento expreso es la disciplina del gasto público y la estabilidad presupuestaria. La Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, en su artículo 103, admite la revisión periódica de precios únicamente en supuestos tasados: contratos de obras, contratos de suministro de energía, y excepcionalmente contratos donde la suma de materias primas, bienes intermedios y energía supere el 20% del presupuesto base de licitación, en cuyo caso la revisión se limita a esa fracción y debe utilizar índices oficiales.

La doctrina del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales ha consolidado esta interpretación restrictiva. En su Resolución 639/2023, el TACRC confirmó que las subidas salariales pactadas pero no publicadas en el momento de redactar el pliego no tienen que reflejarse en el presupuesto base de licitación. Cualquier modificación del precio durante la ejecución del contrato colisiona, asimismo, con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea —asuntos C-549/14 y C-454/06—, que invoca el principio de igualdad de trato para impedir alteraciones sustanciales del precio una vez adjudicado el contrato.





5. La doctrina sobre el reparto del riesgo económico

La concreción de las dos lógicas anteriores ha producido una doctrina administrativa y jurisprudencial reiterada en la atribución del riesgo económico al contratista privado. Los pronunciamientos siguientes son representativos:

‘El incremento de costes derivado del alza del SMI debe ser asumido por los contratistas y, en caso de que no puedan absorber dichos costes o incumplan sus obligaciones contractuales, el contrato podrá ser resuelto por causa imputable al contratista’. Abogacía del Estado, Informe 1/2019, de 1 de febrero.
‘Las alteraciones económicas del contrato las tiene que asumir el contratista, tanto si son a su favor como si no lo son’. Tribunal Supremo, sentencia de 20 de julio de 2016.

La Junta Consultiva de Contratación de Aragón, en su Informe 3/2019, ha matizado en idéntico sentido que la subida del SMI ‘no constituye un riesgo imprevisible’, por gravosa que su aplicación pueda resultar para el adjudicatario. La Resolución 436/2022 del TACRC ha negado, de modo particularmente significativo, la modificación del precio de un contrato de suministro del Principado de Asturias afectado por una subida de costes del 30%, en aplicación del principio de igualdad de trato europeo.

6. El reconocimiento por las partes sociales

La existencia de esta restricción operativa ha sido reconocida, por separado y conjuntamente, por las organizaciones sindicales y empresariales del sector. Es esta convergencia patronal-sindical la que aporta especial solidez al diagnóstico.

‘Este impedimento está entorpeciendo el desarrollo de la negociación colectiva y la aplicación del SMI entre los trabajadores de las contratas públicas porque, efectivamente, no hay margen —de las empresas contratantes— para poder subir los salarios’. CCOO, declaración recogida en Infobae · 5 de diciembre de 2023.

La declaración del sindicato mayoritario reviste particular interés por su claridad: identifica el origen de la restricción en el marco normativo del cliente público, no en la voluntad o capacidad financiera del contratista. En el VII Congreso de Restauración Colectiva, celebrado en Alimentaria 2026 (Barcelona, marzo de 2026), Food Service España y representaciones sindicales reclamaron de forma conjunta la revisión del marco de precios.


7. La dimensión económica del fenómeno

La magnitud del segmento afectado justifica la relevancia del análisis. Según datos de Food Service España publicados en febrero de 2025, el sector de restauración colectiva en España alcanzó en 2024 una facturación de 3.842 millones de euros, generó 95.000 puestos de trabajo y atendió a más de 8 millones de comensales diarios. Aproximadamente el 50% del volumen de negocio del sector procede de contratos con el sector público.

Estas cifras significan que cerca de 2.000 millones de euros anuales de facturación sectorial operan bajo un marco legal que limita la actualización del precio del contrato mientras los costes salariales, energéticos y de materia prima se incrementan por imperativo regulatorio o convencional. En segmentos análogos —ayuda a domicilio, limpieza institucional, seguridad privada en dependencias públicas— la concentración de demanda pública es comparable o superior.

8. Consecuencias operativas documentadas

Las consecuencias operativas del marco vigente han sido descritas por el propio Observatorio de Contratación Pública en términos que conviene reproducir literalmente:

• ‘Se quedan desiertas más licitaciones que nunca, los contratistas se oponen a las prórrogas y se resuelven contratos por haber devenido completamente insostenibles’. Observatorio de Contratación Pública.

Estas consecuencias afectan, en cadena, a tres dimensiones: a la continuidad del servicio público prestado por contratistas privados —cuando un contrato queda desierto, el servicio puede verse interrumpido o reducirse en alcance—; a las condiciones laborales de los trabajadores adscritos a esas contratas, que se ven absorbidos por el ajuste financiero del adjudicatario; y a la propia capacidad del sector público para garantizar la provisión continuada y de calidad del servicio externalizado.

9. Consideraciones finales

El conjunto de elementos expuestos sugiere que, en el segmento concertado, la atribución exclusiva al operador privado de la responsabilidad sobre la evolución salarial merece una reformulación que incorpore la complejidad del marco regulatorio aplicable.




El concepto operativo no es la prohibición de pactar subidas —que existe y se ejerce con normalidad en las mesas de negociación colectiva— sino el margen efectivo de absorción de esas subidas en un entorno de precios contractuales sometidos al régimen de la Ley 2/2015 de Desindexación y de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público.

El análisis no pretende, por tanto, eximir al contratista privado de su responsabilidad operativa ni minusvalorar la legitimidad de la reivindicación salarial. Su objeto es describir un marco normativo en el que el operador privado actúa como amortiguador económico de incrementos de coste decretados por una de las partes —la Administración— y al mismo tiempo no repercutibles al precio del contrato firmado con esa misma parte. Esta configuración produce consecuencias operativas documentadas y reconocidas por los propios agentes sociales del sector.

Una eventual reforma del régimen de revisión de precios en la contratación pública es objeto de debate institucional en curso. La propuesta de modificación del artículo 100 de la LCSP —que articularía un mecanismo estructural y permanente de actualización del precio del contrato cuando los costes salariales representen al menos el 30% del presupuesto base de licitación— cuenta con respaldo conjunto de organizaciones patronales y sindicales, y aspira a corregir la asimetría descrita sin comprometer la disciplina presupuestaria del sector público.

¿Cuántas licitaciones públicas de su sector se han resuelto en 2024-2025 por inviabilidad económica sobrevenida? ¿Qué impacto ha tenido este marco sobre la continuidad de los servicios prestados por su organización?

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